新证券法大幅提升违法违规成本

我国资本市场长期以来存在违法违规成本过低、法律威慑不足的问题。本次证券法修订的一大亮点是大幅提高违法违规成本。

有效打击违法行为

大幅提高证券违法行为的法律责任，一是有效打击违法行为、维护市场健康发展的需要。资本市场涉及利益大，如果不编制严密的法网，不足以震慑巨大诱惑面前的违法冲动，无法有效打击各种违法违规行为。

二是切实保护投资者合法权益的需要。资本市场存在严重的信息不对称和实力不对等，如果不能从法律制度顶层设计层面上加强投资者保护，那投资者利益将难以得到维护。

三是逐渐与国际成熟市场接轨的需要。美国对内幕交易可按证券欺诈罪最高处以20年监禁。

以往违法违规行为承担法律责任方面存在突出问题。一是违法责任过轻。法律责任过轻，不但不能有效惩治、遏制违法行为，在成本收益衡量之下，反而有可能“诱发”违法行为。

二是重行政责任、轻民事责任，结构失衡。以往主要侧重于行政处罚，在民事责任方面虽然规定了信息披露违法、内幕交易、操纵市场等行为给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任，但操作性不强。

三是存在应规制而未作规制的法律漏洞。对利用未公开信息交易违法行为，理论和实践均普遍认为对其应予处罚，且刑法上已有明文规定，但旧证券法却是空白，导致对达到刑事追诉标准的利用未公开信息交易行为可追究刑事责任但无法予以行政处罚。

四是有的规定不尽合理。如，对信息披露违法行为中，未区分未按规定披露（典型的是迟延披露）和虚假陈述等行为的；在市场禁入制度中，没有规定被禁入者不得在相关市场交易，而这本应是市场禁入的应有之义。

应尽快制定配套细则

新证券法在法律责任方面，一是普遍加大违法处罚力度，提升违法违规成本。提高罚款倍数，从原来的一至五倍上升到一至十倍；提高固定金额罚款，如对欺诈发行最高可处二千万元罚款，对操纵市场和信息披露违法行为最高可处一千万元罚款。加大对责任人的处罚力度，如对欺诈发行人责任人最高可处一千万元罚款，对信息披露违法的责任人最高可处以五百万元罚款。较之旧证券法，违法违规成本显著提升。

二是完善证券发行相关法律责任制度，保障注册制顺利实施。新证券法全面推行注册制，在放松管制的同时，辅之以严格的法律责任。新证券法将欺诈发行作为性质最恶劣、处罚最严厉的违法行为予以规制。同时新设了股份回购制度，要求欺诈发行人或其控股股东、实际控制人回购其发行的证券。压严压实中介机构责任，督促其切实起到市场“看门人”作用。

三是完善证券交易相关法律责任制度，维护二级市场交易秩序。新证券法全面提升对证券交易违法行为的打击力度，罚款倍数最高升到违法所得的十倍，对操纵市场、内幕交易的固定金额罚款上限分别升到一千万元、五百万元。同时补充规定了利用未公开信息交易的处罚条款。

四是完善民事赔偿相关法律责任制度，优先保护投资者民事权利。设立投资者保护专章，创新多项具体制度。如规定了举证责任倒置，即普通投资者与证券公司发生纠纷时，证券公司应当证明其不存在误导、欺诈等情形；不能证明的，则应承担相应的赔偿责任。总结实践经验，规定了先行赔偿制度等。

五是完善执法保障等相关法律责任制度，促进法律有效实施。新证券法从多方面加强了对执法的保障。规定了对不配合监管的行为，证券监管部门可以直接处以五十万元以下罚款。规定了对出借或借用账户的可以直接予以最高五十万元罚款，这将有利于遏制账户非实名情况，缓解监管执法难度。规定了对证券违法行为纳入诚信档案，有助于发挥综合治理效果。

总体上看，新证券法在法律责任制度的修订上亮点很多、针对性强，其积极意义受到广泛认可。新证券法在加大法律责任的同时，赋予了执法和司法者更多自由裁量空间。笔者建议，证券监管部门应当尽快制定相关配套细则，进一步规范自由裁量权的运用。（作者系国浩律师（上海）事务所资深顾问、华东政法大学兼职教授 黄江东）